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全国人大:把对人大代表的监督落到实处

2015-5-11

    在推动我国经济与社会发展的进程中,人大代表发挥了不可替代的重要作用,但发生在一些人大代表身上的问题也不容回避。代表履职需要自律也需要他律,关键是要做实对人大代表的监督,做到马克思当年谈到巴黎公社时所讲的:“代表必须严格遵守选民的确切训令,并且随时可以撤换。”
   一、人大代表要接受监督
    保罗·高更是法国后印象派画家,他在1897年创作了其代表作油画“我们从哪里来?我们是谁?我们到哪里去?”借用这幅画的名称有三问:我国的人大代表是从哪里来的、究竟是谁、应当到哪里去?回答是:人大代表是由人民选举产生出来的,是国家权力机关的组成人员,应当努力为人民服务。这就是人大代表经常讲的,人民选我当代表、我当代表为人民。这就要求人大代表在必要的监督下来保证其履行好代表职责、发挥好代表作用。
    从历史和现实经验与教训来看,不受制约的权力是危险的,特别是公权的行使必须接受监督,否则就容易出现问题乃至腐败。而且在法理上,与私权行使“法无禁止都可为”不同,公权行使必须遵循“法无授权即禁止”或者“法无规定不能为”。权力还必须在阳光下运行。人大代表依法执行代表职务,是一种公权的行使,因此也必须接受监督。对此,我国的宪法、选举法、代表法和全国人大组织法、地方组织法都有相关的规定。
    二、由谁来监督人大代表
    在我国,选举权和监督权是不可分割的,这是我国社会主义选举制度与资本主义选举制度的一个重大区别。我国人大代表选举的实质是人民群众把本来属于自己的管理国家的权利委托给选出的代表,由代表组成各级国家权力机关,代表人民行使国家权力。监督的实质是一种控制,是人民群众对于委托出去的权力有控制运作的资格和能力。人民群众有权监督自己选出的代表,这是保障国家权力最终掌握在人民手中的重要措施,也是我国人民代表大会制度的一个特点、一大政治优势。人民群众对代表监督的目的,是为了保证代表忠实地代表人民利益和意志,依法参加好行使国家权力。
    人民群众监督代表是一个大的概念,由人大代表的代表性所决定,例如某省选出的全国人大代表,要接受其所在行政区域人民的监督,也要接受全国人民的监督。现实中,我国五级人大代表是分别通过直接选举和间接选举的办法,即县乡人大代表由选区选民直接投票选举产生、设区的市级以上人大代表由下一级人大选举产生的。根据宪法和有关法律的规定,全国人大代表和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大代表受原选举单位的监督,县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表受原选区选民的监督。从法律设计来看,监督代表的具体主体分别是选出代表的原选区选民或者原选举单位,直接选举产生的代表由原选区选民进行监督,间接选举产生的代表由原选举单位进行监督。按照谁选举就对谁负责、谁授权谁监督的原理,人大代表对人民群众负责、接受人民群众的监督,具体来说就是要对原选区选民或者原选举单位负责、接受原选区选民或者原选举单位的监督。
    需要说明的是,人大代表的原选举单位是指在间接选举中,依法投票选举产生上一级人大代表的一级人民代表大会。在我国,县级以上的地方各级人民代表大会都是选举单位。选举单位与选区不同,主要在于其人员是本级人大的代表,而不是一般的选民;所选出的出席上一级人大的代表应向选举其的人大负责,而不是直接向选民负责。人大常委会是人大的常设机关,在人大闭会期间代行人大的职权。平时由选举单位的人大常委会承担对代表的具体监督事务是可以的,例如法律规定,代表选举单位的人大常委会可以接受代表提出辞去代表职务或者罢免代表职务等。
    代表原选区选民或者原选举单位需要自觉承担起监督自己选出的代表的职责,保证代表能够按照所在地方人民的利益和意志依法履职。如果放任代表出问题,不仅会损害人大的形象,也会损害本选区选民或者选举单位的利益。如果某个地方的代表出问题的比较多或者比较严重,那么这个选区选民或者选举单位也应当反思,是历史问题还是现实问题,是没有及时发现还是发现了没有及时处理,是思想认识不足还是机制体制不顺等。
    三、如何对人大代表监督
    (一)法律规定的对代表监督的内容、方式和手段
    代表法单设专章规定对人大代表的监督,选举法也专章规定对人大代表的监督和罢免、辞职、补选。代表法规定,代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。这就是说,对人大代表监督的内容是代表的履职情况,也就是代表依法执行代表职务从事的代表工作和参加的代表活动情况。对人大代表监督的方式是代表应当采取多种方式经常听取所在行政区域人民群众对代表履职的意见,并接受原选区选民或者原选举单位有关询问。县乡两级人大代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。代表法规定,选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。这就是说,罢免代表是对代表监督的重要手段。在何种情况下罢免代表,法律并没有规定。一般来说,只要代表失去了原选区选民或者原选举单位的信任,就可以被罢免。因此,罢免代表可以包括各种情况,既可以是代表有违法犯罪行为、违反纪律和道德行为或者本职工作严重失误、不称职,也可以是代表未能很好地履行代表职责,或者是其他原因不再适合当代表,应当辞去代表职务而没有辞去的等。代表法还规定了暂时停止执行代表职务的两种情形和代表代表资格终止的七种情形,代表有这些情形之一的,其代表资格分别中止或者终止。这也是对代表监督的重要手段,包括对代表职务的罢免。在代表资格终止情形中,代表辞职的原因很多,包括违纪违法和履职能力、工作变动、健康等方面的情况,在类型上又区分因公辞职、自愿辞职或者引咎辞职、责令辞职等。
    人大代表原选区选民或者原选举单位对代表监督的内容是代表的履职情况,与代表履职无关的情况不包括在这种监督之中。与代表履职无关的情况,是其他机关、组织监督或者社会监督的内容。例如党员代表,要接受党纪的监督等。当然,如果代表其他方面的情况已经对其代表履职产生影响,原选区选民或者原选举单位完全可以使用一定的监督方式或者手段对其进行监督。
    (二)实践探索中对代表监督的一些方式方法
    这些年来在地方人大工作实践中,探索出一些对代表监督的方式方法,取得了积极的效果。包括:实行当选代表宣誓制度,代表作出履职承诺。建立代表履职档案,对代表参加人大会议、在人大会议期间审议发言、提出议案或者建议、在人大闭会期间参加集体活动和代表小组活动以及自发联系群众,是否履行社会责任、遵纪守法等情况,进行登记,有的还予以公布。设立代表活动室、代表联络站、代表之家等场所,规定统一的代表活动日和接待选民、下级代表制度。通过网络平台,使代表基本信息、联系方式、履职情况等公开。一些地方要求代表每年以一定时间、一定方式主动加强与原选区选民或者原选举单位的直接联系,并作出量化的规定。间接选举产生的代表也以多种方式向其选举单位报告履职情况。公开人大及其常委会的会议以及有关活动情况,保证人民群众对代表履职的知情权。加大对履职积极代表的宣传力度。对人民群众不满意的代表及时进行诫勉谈话,对既不接受批评又不积极认真整改的代表劝其辞职,不断完善罢免代表的制度和程序等。
    四、对人大代表监督的重点
    (一)行使权利和履职义务的情况
    代表法规定,代表享有下列权利:出席会议并行使审议权,提案权,提出建议权,选举权,表决权,知情和保障权,法律规定的其他权利。代表应当履行下列义务:模范地遵守宪法和法律、保守国家秘密、协助宪法和法律的实施,按时出席本级人大会议、做好审议及会议期间的其他工作,积极参加闭会期间统一组织的履职活动,加强履职学习和调查研究、不断提高履职能力,密切联系群众、努力为人民服务,自觉遵守社会公德、廉洁自律、公道正派、勤勉尽责,法律规定的其他义务。监督人大代表,重点看代表能否处理好行使权利与履行义务的关系,在行使法定权利的同时履行相应的法定义务,将二者加以有机统一。要使代表依法行使好法律赋予的权利,不能够不用也不能够乱用;依法履行好法律规定的义务,不能够只行使权利不承担相应的法定义务;在履职过程中也要注意维护自身的合法权益。
    (二)参加会议工作和开展闭会期间活动的情况
    代表法规定,人大代表依法在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动,都是执行代表职务。要监督人大代表,在选举时珍惜手中的权利,自觉遵守党纪国法,不做任何同换届选举纪律相违背的事情。在审议时端正态度,围绕中心和大局工作的要求和按照议事规则,实事求是地提出审议意见。在提出议案、建议时注重质量,以问题为导向,体现认真调研和思考并讲求责任。在参加闭会期间的活动时积极主动,注重参加视察和专题调研、代表小组以及常委会组织的其他活动的实效,注意以多种方式密切与人民群众的联系。代表不应当不作为、不会作为,更不能胡作为,不允许出现“代表代表、会完就了”的现象。
    (三)集体行使职权与个人行为关联的情况
    人大是集体行使职权,通过会议来讨论和决定问题,在人大是集体有权、个人无权。人大代表是以自己或者部分代表的权利,来参加作为人大及其常委会整体的国家权力的行使的。代表不能以个人或者少数人来代替人大行使任何职权或者处理属于人大职权范围内的事情。代表个人不直接处理问题,不能干涉行政机关、司法机关等的正常工作。代表要懂得人大工作的方式方法,依法按程序帮助人民群众排忧解难。代表既要充分考虑和反映原选区选民或者原选举单位的具体利益和特殊情况,更要代表国家或者地方本行政区域的整体利益,避免受地方或者部门保护主义的影响。代表出席本级人大会议,参加闭会期间统一组织的履职活动,应当安排好本人的生产和工作,优先执行代表职务。
    代表法规定,代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。代表职务属于公职,应当公私分明,不能利用代表的权利来为个人的利益服务,不应当借助执行代表职务来进行个人职业活动,甚至谋取个人私利。代表执行代表职务的活动,还不得接受企事业组织、社会团体和个人出资赞助。
    五、建立健全对人大代表的监督机制
    我国宪法和有关法律规定了对人大代表监督的制度,关键是要落实好,真正使人大代表自觉地在人民群众监督之下履行好职责、发挥好作用。需要建立健全可操作的人大代表履职的激励约束机制,使代表履职既有动力又有压力、既有制度制约又有条件保障。要加强代表的履职学习,不断增强代表依法履职的责任感、使命感和自觉性,不断提高代表自身的政治业务素质和执行代表职务的能力。帮助代表筑牢思想防线、切实改进作风,严格遵守有关政治、组织、廉政、群众等方面的法纪规定和规矩要求。代表履职要避免形式主义,不追求轰动效应,不搞花架子。对履职积极的代表加强宣传,在换届选举时根据需要推荐其连选连任。畅通代表退出机制,代表如果违纪违法或者腐败,都将受到道德道义的谴责、都将受到党纪国法的处置;如果代表不称职或者不能代表大多数人的利益和意志,对代表实施监督的原选区选民或者原选举单位可以随时罢免他。
    履行对人大代表的监督责任是原选区选民或者原选举单位和人民群众责无旁贷的使命,需要注意解决目前监督工作中存在的某些缺位、错位、不到位和越位的现象,将监督的触角深入到代表履职的各个方面。通过不断完善对代表有效的监督机制,使代表的履职行为受到约束和管理,保证代表发挥好在党和国家机关与人民群众之间的桥梁纽带作用。
    2015年1月26日、27日,人民日报载文连续两天追记了第八、九、十、十一、十二届全国人大代表毛丰美的事迹。26日的快评以“毛丰美的三个启示”为题,里面写到:“20余年的履职生涯,毛丰美回答了三个问题:什么是人大代表?为什么做人大代表?怎么做人大代表?”“毛丰美去世了,但他留下的这些问题和启示,需要更多人大代表来好好思考。”人大代表应当深刻理解自己权利的来源,自觉地接受权利给予者即原选区选民或者原选举单位和人民群众的监督,以毛丰美为榜样,忠诚于人民、践行于法定,努力做称职的、人民群众满意的人大代表,不辜负历史的重托、人民的期望。
(作者为原全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员)