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关于《洛阳市森林公园管理条例(草案)》初审情况的报告

2008-5-6

——2007年7月25 日在市十二届人大常委会第二十九次会议上
市人大常委会农工委主任   常平均
 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
    《洛阳市森林公园管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》),经市人民政府2007年6月29日第24次常务会议通过,提请市人大常委会审议。为了做好该《条例》的制定工作,2006年9月,市人大常委会原副主任段松茂带领市人大农工委、法工委和市林业局等相关单位负责同志,先后赴甘肃、陕西等地进行立法调研,学习了外地在森林公园管理方面的有益经验,为《条例(草案)》的起草奠定了基础。之后,农工委提前介入,多次参加《条例(草案)》的征求意见座谈会、协调会,提出意见或建议。今年7月3日,吴喜照副主任主持召开了由市农经委、市林业局、市法制局、市发改委、市建委、市财政局、市水利局、市国土资源局、市旅游局、市环保局、市规划局、市园林局、市农业局等单位和洛龙、老城、孟津三个区县的政府有关负责同志参加的座谈会,对该《条例(草案)》进行了逐条逐句的讨论,提出了修改意见和建议。在此基础上,农工委又会同市林业局和市法制局等单位对征集的意见和建议进行了分析研究,采纳了部分有法律法规依据又符合我市实际的意见和建议,对《条例(草案)》做了进一步的修改。7月13日,市十二届人大常委会第75次主任会议对农工委提请的《洛阳市森林公园管理条例(草案初审修改稿)》进行了讨论,根据主任会议提出的意见,我们又进一步作了修改完善。现就《条例(草案)》的初审情况报告如下:
    一、森林公园管理立法的必要性
    我市森林资源较为丰富,林地覆盖面广。丰富的森林资源,为我市发展森林风景旅游业和开发林产品提供了得天独厚的条件。截至目前,我市已建成各级森林公园和森林生态旅游景区48处,经营面积96.05万亩。其中,国家级森林公园7处,39.22万亩;省级森林公园7处,13.55万亩;市区周边“森林公园”4处,2.42万亩;县城周边“森林公园”9处,3.12万亩;未经林业主管部门许可的森林生态旅游景区(如栾川养子沟、嵩县卧龙谷、汝阳西泰山等)23处,38.77万亩。全市林业系统已累计投入建设资金2亿多元,森林旅游业已具备了年接待300万人次的能力。形成了政府主导、林业系统管理,有关方面共同参与开发经营的森林公园建设管理体系,已成为生态旅游目的地。森林旅游产业的发展,将丰富的森林资源优势变为经济优势,带动了我市经济的不断发展,达到了既保护森林,又合理利用森林的目的。但是,森林公园在建设发展过程中也遇到了诸多问题:我市森林公园建设长期被视为林业部门行为,缺乏重视和支持,发展缓慢;由于资金不足,批建多年的森林公园得不到及时开发建设;森林公园建设缺乏总体规划,自然资源、生态环境遭到不同程度破坏;园内经营管理缺乏应有秩序,隶属关系擅自改变不断发生等问题。为了规范森林公园的规划、建设和管理,保护和合理利用有限的森林资源,保障森林公园的健康发展以及生态、社会、经济效益的综合发挥,促进我市森林旅游产业和社会经济的可持续发展,制定《洛阳市森林公园管理条例》非常必要。
    二、《条例(草案)》的立法依据和可行性
    《条例(草案)》主要是依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《河南省实施<中华人民共和国森林法>办法》等法律法规,借鉴国务院颁布的《森林病虫害防治条例》和《森林防火条例》,参照外省市森林公园管理方面的地方性法规和规章,并结合我市实际情况,多次听取和征求有关部门、单位及个人的意见和建议,认真研究起草的。《条例(草案)》所设定的条款内容对森林公园的设立和建设、经营和管理、资源保护以及法律责任等都作了明确的规定,并考虑到了与国家、省和市相关法律法规的衔接,符合洛阳市的实际情况,具有可行性和可操作性。
    三、有关《条例(草案)》的修改情况
    在初审过程中,我们按照省人大常委会制定地方性法规的有关规定精神,对某些条款内容进行了修改:
    (一)在第一条中,上位法依据表述不全,应增加“《河南省实施<中华人民共和国森林法>办法》”;为体现制定法规的主要目的,将第一条中“规范森林公园的建设和管理行为”移至“为了保护和合理利用森林风景资源”之后。故将第一条修改为“为了保护和合理利用森林风景资源,规范森林公园的建设和管理行为,改善生态环境,发展森林生态旅游,促进社会经济协调发展,根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《河南省实施<中华人民共和国森林法>办法》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。”
    (二)将第四条中“坚持严格保护、统一规划、合理开发、永续利用的原则”移至“森林公园的建设、开发、经营和管理”之后,这样表述逻辑更严谨,结构更合理。
    (三)第八条中“设立森林公园应当符合国家规定的森林风景资源质量标准和本市森林公园建设发展规划;森林公园在城市规划区的,还应当符合城市总体规划”与第十二条、第十七条内容重复,故删除。
    (四)第十条内容属概念范畴,故将该条移至第二条,作为第二条第三款内容,这样表述更为准确。
    (五)将第十六条第一款第(一)项“贯彻有关法律、法规,保护和合理利用森林风景资源”删除,原因是与第一条内容重复。
    (六)将第十七条第一款第(六)项和第二款中“森林公园在城市规划区的,还应当与城市总体规划相衔接”删除,因为在第十二条内容中已有表述。
    (七)将第十八条第一款中“不得建设破坏自然景观、人文景观、地质遗迹、古树名木、古生物遗迹和妨碍游览、污染环境的工程设施”移至该条最后作为该条的第四款,这样结构更严谨,表述更为科学。
    (八)第二十条、第二十一条第二款、第三十三条的内容在有关的法律法规中已有规定,故删除。
    (九)第二十一条第一款内容属于限制性条款,故将其移至第三十四条之前设为独立条款,并修改为“任何单位和个人不得擅自占用、征用森林公园林地。因工程建设等确需占用、征用森林公园林地的,应当按照有关法律、法规规定办理占用、征用审批手续”。这样修改便于上下内容的衔接。
    (十)第二十二条第二款、第二十三条、第二十八条第二款、第二十九条、第三十二条内容删除,原因是作用不明显,不具备可操作性。
    (十一)将第二十六条中“必须经森林公园经营管理机构同意,服从其统一管理,并按照国家有关法律、法规规定取得经营证照,依法交纳税费”修改为“其经营活动由工商行政管理机关核准,经森林公园管理机构同意,在指定的地点依法经营,并按照国家有关规定缴纳费用”,这样表述更为规范。
    (十二)将第二十七条第二款中“公益性森林公园不得出售门票”移至第一款之前,其余部分删除;第一款中“物价部门在核定经营性森林公园门票价格时,应当听取林业、旅游等行政主管部门的意见,必要时应当举行价格听证”修改作为该条的第二款,这样逻辑更为通顺,表述更为科学。
    (十三)将第三十九条第一款第(二)项删除,原因是无对应条款。对第一款中第(四)项古树名木的管理,市政府已做出了详细规定,故将其修改为“违反第二十六条第三款规定的,按照《洛阳市城市古树名木保护管理办法》的有关规定进行处罚”。
    (十四)根据主任会议提出的关于处罚条款相对应的原则,我们对《条例(草案)》涉及的处罚条款进行了研究修改,见《条例(草案初审修改稿)》第三十九条第(一)、(三)、(四)、(五)项,第四十条第(一)至(四)项。
    (十五)将第四十一条内容移至第四十二条之后,这样调整更符合逻辑。
    (十六)为了规范全市所有的包括依托森林资源开展旅游活动的景区的行为,故将第四十三条内容修改为“本条例实施前,已经依托森林资源开发、建设、经营的旅游景区,应当在本条例实施6个月内,依照本条例规定办理相应手续”。
    另外,对其他相关条、款、项中的文字用语及内容等方面进行了技术性修改,使之更加规范,在《条例(草案初审修改稿)》中已有显示,这里不再具体表述。
    以上报告及《条例(草案初审稿)》,请一并予以审议。