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关于《中华人民共和国预算法》贯彻执行情况的汇报

2018-9-11

洛阳市人大常委会

(2017年8月3日)

省人大常委会检查组:

根据《河南省人大常委会检查<中华人民共和国预算法>贯彻执行情况的实施方案》的通知要求,洛阳市人大常委会于4月下旬印发洛人常办[2017]10号文件转发省人大实施方案,要求各县(市、区)开展自查。7月初我市开展全市预算法贯彻情况的检查工作,选取部分县(市、区)实地调研,并召开座谈会听取市直委局的有关情况。现就《中华人民共和国预算法》贯彻执行情况汇报如下:

    一、洛阳市人大常委会贯彻执行《预算法》情况

(一)预算审查监督机构设置情况

洛阳市人大常委会于1999设立预算工作委员会,现有专职工作人员5人,其中主任1名,调研员1名,副主任1名,预算工作委员会下设办公室人员2名,主要负责与市财政局、市审计局、市国税局、市地税局等部门的工作联系。

洛阳市十四届人民代表大会二次会议成立洛阳市人大财政经济委员会,选举11名人大代表担任委员。根据市委办深化改革工作要求,为了推进人民代表大会制度与时俱进,2015年5月洛阳市人大常委会组织财经工委和预算工委到广州市调研,学习广州市财政经济委员会先进经验,出台《关于人大代表参与预算审查、进一步强化预算监督工作办法》,明确财政经济委员会的主要职责和开展工作的基本方法,完善了人大代表参与预算审查监督的机制,促进了预算审查的广泛性和科学性。

(二)依法审查和批准预算情况

洛阳市人大常委会及财政经济委员会严格按照《预算法》规定,要求政府财政部门在市人民代表大会会议举行的30日前报送市本级预算草案的初步方案及相关材料,并依据《预算法》进行初审,对下一年度的预算编制提出意见和建议;在代表大会期间,深入各代表团了解情况,充分听取和收集各代表团的意见,进一步修改财政预算审查报告,经大会主席团通过后,形成预算审查决议草案提交全体代表对预算草案进行表决。

(三)依法审查决算和预算调整情况

按照《预算法》要求,每年7、8月份,市人大常委会及财政经济委员会提前要求政府财政部门根据省财政部门对我市上年度财政收支决算批复的结果,及时、真实、准确地编制并报送上年度财政决算草案,同时根据审计部门关于上年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,对决算草案进行初步审查,提出初步审查意见,供常委会审议时参考。

对于必须进行的预算调整,要求政府财政部门按照《预算法》规定,编制预算调整方案,报市人大常委会及财政经济委员会。财政经济委员会审查其合法性、科学性之后,提出初审意见,并提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。2015年、2016年预算调整均按照《预算法》规定报经市人大常委会审查批准通过。

(四)部门预算工作开展情况

为突出监督实效,市人大常委会预算工委每年选取3-4家市直机关,开展部门预算审查工作。其中,2015年选取市商务局、市粮食局、市交通运输局、市扶贫办,2016年选取了市住建委、市规划局、市黄金局、市农机局,2017选取市园林局、市人防办、市住房公积金管理中心。突出对预算收入完整性、专项资金预算编制规范性、重大建设项目绩效预算等问题进行重点审查。针对部门预算中存在的支出科目安排不合理、专项资金使用不科学、非税收入征收不规范等共性问题,审查组以告知函形式,通知市财政部门进一步把关审查。市财政局及相关部门高度重视,对于部门预算查处问题均在规定时间内进行了整改。

部门预算编制结束后继续开展部门重大支出项目绩效评价工作,如:对2015年的市粮食局主食产业化项目、市扶贫办绿尔蜗牛养殖扶贫项目,2016年的农机局农机购置补贴项目,实地查看项目成效,根据综合情况进行评分,并形成评价报告。

(五)开展执法检查、调研工作情况

2015年,受河南省人大委托,洛阳市人大常委会就我市贯彻落实《河南省政府投资建设项目审计条例》情况开展了执法检查。10月9日至10日,由市人大常委会副主任刘湖镜带队,分别到孟津县和洛宁县实地查看项目建设情况,并听取了落实《条例》情况的工作汇报。重点调研政府投资建设项目中审计机关委托中介机构审计情况,项目投资管理、预算执行和竣工决算的审计监督情况,审计成果运用情况和审计结果公告情况。10月中旬,市人大常委会将本次执法检查情况形成调研报告报送省人大。

每年8月和12月,开展税务代表小组活动,组织部分市人大代表到市国税局、市地税局调研,听取税收工作情况汇报,深入了解“营改增”等有关情况,及时把握我市税收现状和实际征收中存在的问题,为每年财政决算和预算报告的审查提供依据。

(六)对审计工作加强监督情况

洛阳市人大常委会每年7、8月份听取审计部门关于上年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,12月份听取审计查出突出问题整改情况报告。同时要求市审计局及时将审计结果及整改报告在局网站予以公告。

(七)各县(市、区)贯彻落实新《预算法》情况

我市所有县(市、区)人大常委会均由财经工作委员开展预算监督工作,其中共有9个县(市、区)人大常委会成立了专门委员会,人代会期间均按照《预算法》要求,由专门委员会或大会计划预算审查委员会审查预算草案,每年7-8月份召开常委会审查上年决算。预算调整均按照《预算法》要求报经人大常委会审查批准通过。经地方人民代表大会或者地方人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,均能在批准后二十日内由地方政府财政部门向社会公开,并对财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。

二、执法检查中发现的主要问题

(一)结构性减税对地方财力造成很大影响。中央实施结构性减税政策以来,特别是全面实施“营改增”以来,企业减负效果明显,增强了企业活力,但是对地方经济,特别是县级财政收入影响很大。增值税上交比例虽然从75:25调整成50:50,但实际测算下均减少了地方财力,而且是永久性的减少。例如伊川县2016年财政收入减少了4400万元,对于这部分财力的减少,并没有税收返还来弥补,导致保持收入稳定增长难度加大。

(二)转移支付制度贯彻落实不到位。新《预算法》要求县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府,现实中往往是上级转移支付下达时间较晚,例如伊川县2016年专项转移支付列入预算2.94亿元,但是决算数达到了6.22亿元,这些项目大多年初未列入预算,下达时间晚,且大多要求地方配套,进一步增加了地方财政压力。

(三)地方债务仍存在尚未纳入监管的部分。《预算法》规定地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,各地均按照省财政部门规定的债务规模置换债务,但是调研发现仍有很多债务没有纳入监管范围,这些已经事实存在的隐性债务风险很大。

(四)国有资本经营预算编制管理不到位。国有企业盈利差异较大,利润收入依赖少数企业,如2016年市级国有资本经营预算收入安排3179.6万元,实际完成为预算的175%,原因是洛钼股份分红高于预计数。支出多用于国有企业改制,但是我市部分项目还未实质性启动,2016年安排3179.6万元,实际支出781万元,为预算的25%。同时,财政部门、主管部门和企业之间信息渠道不畅通,预算安排缺乏准确的基础数据和资料,影响预算编审的科学性、合理性。

(五)基层人大人员编制不足。大多数地区县级财经工作委员会仅配备1名人员,随着《预算法》颁布实施以来财政管理的规范化程度不断提高,相关工作要求越来越高,加上基层目前精准扶贫任务重,1个人的配置无法满足新时期下财政精细化管理的要求。目前偃师市人大常委会的人员编制方面有很大突破,财经工委配备了主任和副主任,并且副主任也当选人大代表,常委会驻会人员比率达到了69%,更利于常委会工作的开展。

三、意见和建议

(一)从上而下加强预算编制管理。严格按照《预算法》规定,根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,并按照规定程序征求各方面意见后,编制地方年度预算。减少上级政府财政部门发展目标的干预,符合地方客观实际。

(二)建议上级部门尽快出台《预算法》相关实施条例。新《预算法》本身具有一定的前瞻性,这就造成了实施过程中与其他部门现行法律出现矛盾的情况,也造成了地方在贯彻实施过程中出现的各种问题,建议中央尽快出台相关配套条例,严格规定政府财政部门将预决算草案送审时间,规范政府债务范围,为地方贯彻实施《预算法》提供指导。

(三)进一步完善转移支付制度。一方面加大对地方尤其是县级转移支付力度,特别是重大税费调整后形成的地方财政收入减少,要有配套的转移支付制度加以弥补,以推进地区间基本服务均等化;另一方面提高转移支付制度的可操作性,如可通过预先告知列入预算,同时不断减少转移支付配套。

(四)规范国有资本经营预算编制管理。进一步深化国有企业改革,加强国有资产管理,提高国有资本经营效益,理顺国有资本经营预算财政部门、主管部门和企业之间关系,促进国有资本经营预算的实施和监管

(五)加大对各级政府地方债务的管控,进一步防范金融风险。现在上级对各级政府债务的管控还是局限于已经明确的较为规范的地方债务,还有相当一部分地方债务是上级不予确认的不规范的隐性的或有债务,这些债务风险更大,更不规范,隐蔽性更强,一旦出现风险危害也更大。因此要加大地方政府或有债务的控制力度,出台政策使或有债务浮出水面,纳入政府的控制视线,并通过上级发行债券来消化解决。

(六)建议协调编制部门,出台文件增加基层人大人员配备,增强基层人大力量。