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学前教育发展调研报告

2018-9-11

◆ 市人大常委会调研组

  5月份,市人大常委会副主任陈卫平带领教科文卫委员会和市教育局相关负责同志,赴潍坊市、青岛市、杭州市、蚌埠市等地就学前教育发展工作进行了专题调研。本次调研工作通过召开座谈会、实地考察等形式,围绕当地学前教育发展政策的制定与运行、财政经费投入、教师编制与待遇、幼儿园建设及学前教育立法等方面,进行了深入细致的交流学习。调研结束后,调研组进行了讨论研究,形成报告如下。

  一、外地市学前教育发展基本经验

  本次调研城市既有发达的东部沿海城市,也有社会经济发展水平与洛阳基本相当的地市,他们的共同特点是:学前教育发展的政策法规比较完善,财政投入力度大,幼儿教师编制补充到位,幼儿教师待遇等于或高于当地义务教育教师工资待遇,幼儿教师自豪感和荣誉感明显。各市公办幼儿园比例高,基本实现了学前教育均衡发展。公办幼儿园在园幼儿学位占比潍坊63.2%,青岛65%,杭州70%,蚌埠接近50%。各市普惠园比例均达到90%以上。其基本经验主要有:

  (一)创新发展理念,健全保障机制

  1.党委政府高度重视。杭州市主要领导非常重视学前教育,2010年11月,时任市委书记王国平亲自带队多次到北京等地学习经验,并相继以杭州市委、市政府名义出台了学前教育发展的一系列文件。王国平同志转任人大主任后,亲自带队调研指导学前教育立法工作,出台《杭州市学前教育促进条例》,并定期组织检查,切实督促《条例》落实。市长仇保兴就小区配建园移交问题召开协调会,确保顺利移交给当地教育部门办成公办园。目前杭州市学前教育发展水平在全省乃至全国领先。潍坊市委市政府高度重视幼儿园建设工作,近年来投入资金30亿元,新建幼儿园项目占全省四分之一左右,几乎将全市所有的幼儿园改扩建一遍,目前该市的学前教育资源足以应对二孩生育高峰。

  2.发展理念先进超前。早在2010年,杭州市就将学前教育定位为基础教育的重要组成部分,坚持公益、普惠,并依托公共财政支撑,明确每个乡镇举办一所标准化公办幼儿园;在1990年就明确了小区配建幼儿园必须移交给地方政府举办成公办幼儿园,小区配套幼儿园和乡镇中心幼儿园均按事业法人登记,保证事业编制教师配备和待遇,这些政策措施比一般城市超前了10-20年。2010年,在全国学前教育经费财政性投入占同级教育经费财政性投入只有1%的情况下,青岛市就提出学前教育投入占比要达到5-10%以上。潍坊市积极鼓励幼儿教师从事课题研究,创新教育理念,每年有100多篇教育教学论文发表在学术期刊上。

  3.政策法规相对完善。各市均出台了一系列保障学前教育发展的政策文件,青岛市、杭州市还率先在全国出台了学前教育条例。杭州从2010年开始实施“1+4新政”,即《杭州市委市政府关于加快推进学前教育均衡优质发展的若干意见》和《杭州市学前教育专项资金管理办法》《杭州市幼儿园园舍建设实施办法》《杭州市幼儿园非事业编制教师管理办法》《进城务工人员子女在杭入园管理暂行办法》等四个配套文件,通过理顺学前教育管理体制、加大财政经费投入、加大幼儿园建设力度、提高教师待遇等方面确保了学前教育的健康、快速发展。

  (二)依托公共财政,落实经费保障

  几个城市均明确了地方政府对学前教育发展的主体责任,明确了对学前教育的投入的占比和财政生均拨款标准。杭州市明确将学前教育经费列入政府财政预算、新增教育经费向学前教育倾斜,扩大学前教育经费筹资渠道。一是要求各区学前教育事业经费达到同级教育事业经费8%以上,县(市)达到5%以上;二是在地方教育附加中按20%比例安排学前教育专项经费;三是市本级和各区、县(市)每年按土地出让收入0.5%计提农村学前教育基础设施建设补助资金;四是乡镇每年要安排足够的配套经费。充足的财政投入保障了2005年以来杭州市公民办幼儿园的保教费不涨,目前杭州公办、普惠性民办园每月保教费在400元以下。青岛市在《学前教育条例》中明确区(市)人民政府财政预算内学前教育经费占预算内教育支出的比例应当达到5%,不举办高中的区应当达到10%,并逐步提高,计划2020年达到8%和15%;市、区(市)人民政府应当每年从土地出让收益中计提的教育资金、地方分成的彩票公益金和地方教育附加中,按照一定比例安排学前教育经费。潍坊市2017年年生均经费达到600元以上,部分县区达到1300元。蚌埠市对普惠性民办幼儿园每年每生补助700元。

  (三)扩大教育资源,落实园所保障

  为了解决好学前教育资源不足的问题,各市在进一步完善学前教育布局规划的基础上,采取多项措施加快幼儿园园舍建设。

  1.大力推进标准化幼儿园建设。杭州从2011年开始依据幼儿园建设标准,对现有幼儿园进行达标验收,限期整改不达标的幼儿园。潍坊市近年来大力实施标准化幼儿园建设工程,基本将全市幼儿园改扩建一遍,2015年以来共投入建设资金14亿元,建设幼儿园546所,投资额和学位增加数位列全省第一。

  2.加大城市小区配建幼儿园的建设移交力度。杭州市坚持小区配套幼儿园纳入住宅区建设规划,并与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付教育行政部门举办成公办幼儿园。潍坊市通过投入专项资金对高收费的配建幼儿园进行回收或改造。青岛的小区配建园土地实施划拨,开发商配建后无偿移交给地方政府办成公办园。

  3.大力推进农村公办幼儿园建设。杭州市在2011年就要求每个乡镇建1所公办中心幼儿园。潍坊市设立专项奖补资金,通过“先进镇街”创建调动县、镇建设幼儿园的积极性,5年来拉动乡镇投入资金17亿元,目前全市建有2个省级标准的中心幼儿园的乡镇已达到50个。

  (四)提升教师待遇,落实师资保障

  各市均重视幼儿师资队伍建设,依法保障教师合法权益。综合来看,主要举措有三个方面:

  1.加快公办幼儿园事业编制教师配备。杭州市,2009年编办等五部门下发了《关于进一步做好幼儿园教职工编制核定和人员配备工作的通知》,进一步明确了幼儿园教师编制核定的标准。在此基础上,明确要求到2015年,公办幼儿园事业编制教师基本配备到位。潍坊市按照山东省要求,2013年对311个公办园一次性核定教职工编制10130个,并明确每年新进幼儿园教师不低于当年新进教师总数的15%。青岛2012年一次性核定2975个幼儿教师编制,乡镇中心园公办教师比例达到50%。

  2.努力提高教师待遇。杭州2015年公办幼儿园非事业编制教师的年收入已经达到当地幼儿园事业编制教师工资福利待遇,并落实“一金五险”,符合条件的幼儿园非事业编制教师可参加机关事业单位基本养老保险。民办幼儿园教师与公办幼儿园工资福利待遇相同,差额部分由市财政补充。青岛市2013年开始通过政府聘用的方式解决教师问题,待遇与在编教师相同。杭州市、潍坊市幼儿教师职称评定实行单独核定指标、单独评审。

  3.促进教师专业成长。潍坊市建立了覆盖园长、骨干教师、新进教师、保育员的培训体系。自2012年起,市财政预算专项资金,联合省外高校累计培训高层次园长466人次,聘请省内外专家每年培训园长、骨干教师、新进教师、保育员1500人;在全市遴选30所高水平幼儿园作为市级培训基地,每年培训教师约1万名。杭州在十二五培训的基础上,十三五期间,将幼儿教师纳入“新锐教师培养工程”,实行60天的集中研修。 蚌埠市实施了《3-6岁儿童学习与发展指南》培训、园长、骨干教师、新教师、国培、省培、示范远程培训、转岗培训等培训活动,幼儿师资队伍得到了整体提升。

  (五)建立督导机制,落实政府责任

  为了落实政府对发展学前教育的责任,杭州市学前教育新政按照健全“地方负责、分级管理、部门分工合作”的学前教育管理体制的要求,明确了各区、县(市)政府和乡镇(街道)以及教育行政部门和其他各有关部门的工作职责。召开全市学前教育工作会议时,市长与区、县(市)长签订了五年和一年的目标责任状。为了突出重点,十二五期间,对各县区政府的教育目标任务考核中,只列入了学前教育一项。同时,要求进一步强化督导评估机制,确保各级政府切实履行发展学前教育责任。潍坊市自2011年起,将幼儿园建设、新进公办教师及教师保险等纳入对县区重点教育工作的督导评估,评估结果纳入到县区党政领导政绩考核内容并在潍坊日报公示,接受群众监督。

  二、洛阳学前教育发展存在的主要问题

  在市委市政府的高度重视和大力支持下,我市学前教育取得了长足发展。截至2017年底,我市注册的独立建制的幼儿园共计1176所,另有小学附属幼儿园近千所,在园幼儿26万多人,学前三年毛入园率达到89.5%,比2010年的57.2%提高了32.3个百分点。“入园难”进一步缓解,学前教育发展迈上新台阶。但公办园学位不足,“入公办园难、入优质民办园贵”,教师数量短缺、待遇偏低,机制体制落后,公共财政投入不足等问题依然突出。

  (一)公办幼儿园数量亟需增加

  国家要求到2020年,公办园提供学位占比达到50%。一些发达省、市,如上海、杭州、宁波等地公办园学位占比已经达到70%以上,省内的一些兄弟地市,如郑州、三门峡公办园学位占比已经达到50%以上,新乡、许昌达到40%,开封达到31%。截至2017年底,我市公办园学位占比仅为25%,离全省的平均水平(33%)还差8个百分点。公办幼儿园缺乏,部分民办幼儿园收费过高,加大了幼儿家长的负担。

  (二)学前教育发展政策有待落实

  1.财政经费投入方面。全国2017年财政性学前教育经费投入占财政性教育经费的比例达7.65%,河南省占比3%左右,市政府下发的《洛阳市人民政府关于加快发展学前教育发展的意见》(洛政〔2014〕68 号),明确要求各县(市、区)2015年财政性学前教育经费投入占财政性教育经费的比例达到3%,且以后逐年增加。但目前全市财政性学前教育经费投入占财政性教育经费的比例仍不足2%。

  2.落实城镇小区配套幼儿园政策方面。按照《洛阳市人民政府关于城市区住宅项目配套建设中小学幼儿园的通知》(洛政〔2014〕80 号)要求,2015年9月1日之后建成的配建幼儿园,无偿交由当地教育部门举办公办幼儿园或优先办成普惠性民办幼儿园,但执行中困难较大。移交后由于编制问题,很难办成公办幼儿园。

  3.乡镇中心幼儿园建设方面。国家要求“要落实3万人口以上乡镇至少办好2所、3万人口以下乡镇至少办好1所标准化公办中心幼儿园”,到2020年,彻底消除公办中心幼儿园“空白乡镇”,目前仍有部分乡镇没有中心幼儿园。由于财政投入不足、教师编制难以解决等原因,建成的乡镇中心幼儿园多采用公建民营的方式运作,没有达到国家要求。

  (三)幼儿教师队伍建设需要加强

  1.数量不足。根据2013年教育部《幼儿园教职工配备标准(暂行)》:全日制幼儿园教职工与幼儿比应为1:5-1:7,保教人员与幼儿比应达到1:7-1:9,每班配比2名专任教师和1名保育员,或配备3名专任教师。按此比例,各县(市、区)均存在一定教师缺口。

  2.待遇过低。教师待遇整体偏低,特别是很多农村幼儿教师达不到当地的最低工资标准,师资的待遇低导致教师队伍不稳定,严重影响保教质量。

  三、相关建议

  通过考察,结合洛阳实际,建议市政府及相关部门要下大力气解决制约我市学前教育发展的瓶颈,做到“办园有‘章’、有‘地’、有‘钱’、有‘人’”。

  (一)完善法规政策,建立保障监管机制

  1.完善政策法规。做好学前教育政策的顶层设计,集中梳理、修改、完善已出台的各项政策,确保政策的完整性、连续性和可操作性,在此基础上,尽快出台《洛阳市学前教育条例》,明确政府及相关部门的责任,督促各项政策落实到位。

  2.建立保障机制。以出台《洛阳市学前教育条例》和梳理、完善各项政策为契机,建立学前教育的各项保障机制。一是建立以公共财政为支撑的学前教育经费保障机制;二是建立以落实教师地位和待遇为目标的学前教育教师保障机制;三是建立以扩大学前教育资源为目标的幼儿园园舍优化机制;四是建立以提高优质学前教育资源覆盖面为目标的学前教育质量提升机制;五是建立以督促各级政府履行发展学前教育职责为目标的督导评估机制。

  3.完善监管机制。教育行政部门要充实管理力量,加强对幼儿园准入审批、保教质量、常规管理等方面的监管;教育督导部门加强对各级各类幼儿园的专项督导,及时发现并纠正办园条件、师资队伍、保教质量、规范办园和安全防范等方面的问题;物价、教育、财政部门要按照各自职责,加强对幼儿园收费、学前教育财政奖补资金和公办幼儿园收支的监管,规范财务管理,提高资金使用效益;卫生计生部门切实把幼儿园的卫生保健工作纳入公共卫生服务,定期监督指导儿童保健、疾病预防控制、卫生监督执法等工作,落实妇幼保健机构的业务指导责任;综治、公安、交通、消防、卫生、质监、住建、安监、食品药品监管等部门根据职能分工,共同做好幼儿园安全管理工作;幼儿园要建立健全定期自查自纠制度和家长委员会制度,及时发现并消除卫生、消防、园舍等方面的安全隐患。

  (二)扩充教育资源,完善公共服务体系

  1.加快发展公办幼儿园。一是用好公办学前教育资源存量。办好现有的公办幼儿园,补足配齐师资力量,充分发挥公办园的引领示范作用。二是扩大公办学前教育资源总量。落实“每个县(市、区)城区至少举办3所标准化公办幼儿园的要求”,以县(市、区)为单位,逐年安排新建、改扩建一批公办园;将企业园移交给政府办成公办园。

  2.建成、移交城镇小区配套幼儿园。新建城镇住宅小区、旧城改造等,应按照国家政策法规,根据所居住地适龄儿童数量和分布状况配套建设相应规模的幼儿园。城镇小区要补足配齐幼儿园并无偿移交当地教育部门管理和使用,举办成公办园。探索“政府适当投入、家庭合理分担”的办园机制,确保小区配套园按公办园正常运转。

  3.重点建设乡镇中心幼儿园。按照相关要求,将乡镇中心幼儿园建设作为扩大农村学前教育资源的工作重点,量化缺口到具体乡镇,全面完成建设任务,建成的乡镇中心园全部办成公办园,确保彻底消除公办中心幼儿园“空白乡镇”。

  (三)加大财政投入,落实政府主体责任

  1.健全投入机制。按照国家要求,建立与学前教育发展相适应的投入增长机制,新增教育经费预算进一步向学前教育倾斜,使学前教育财政投入占比有明显提高。尽快落实幼儿园生均财政拨款标准;学前教育项目列入财政预算,保证学前教育的项目只增不减,支持力度只增不减。

  2.调整投入结构。在继续加强资源建设的同时,逐步加大对保安全、保工资、保运转、保发展的投入力度。特别是普及程度较高、资源建设任务基本完成的县(市、区),要保持投入力度只增不减,将投入重点及时调整到改善幼儿园办园条件,增强幼儿园运行保障能力上来。

  3.建立补助机制。公办幼儿园的建设经费主要由各县(市、区)政府负责筹措。市财政设立学前教育专项资金,依据县(市、区)完成任务情况,按照“同建同补、以奖代补”的原则予以奖补。

  (四)加强队伍建设,提高行业整体水平

  1.补足配齐幼儿教师。由于学前教育严重缺编,回收的小区配建园和乡镇园,无法按事业法人登记,举办成公办园,只能举办成普惠性民办幼儿园。建议增设园长和教师编制,并通过政府购买服务等方式解决公办园幼儿教师短缺问题。

  2.建立待遇保障机制。应完善幼儿园教师工资待遇保障机制,落实国家规定的工资待遇,吸引更多的优秀人才从事幼儿教育事业。公办幼儿园在编教师实行统一的岗位绩效工资制度。通过生均财政拨款方式解决公办幼儿园非在编教师、农村集体办幼儿园教师工资待遇,逐步实现与当地在编教师同工同酬。

  3.打造高素质幼师队伍。一是加强师德教育。加强幼儿教师师德师风教育,切实加强幼儿教师自身的职业责任感、道德感。坚持师德为先,把职业道德考核纳入对幼儿教师的年度考核指标体系中。二是严格教师准入。未经审批,任何单位和个人一律不得举办幼儿园,幼儿园所有教职员工均要持证上岗。三是提高培养培训质量。完善学前教育专业培养方案,深化课程与教学改革,注重综合素质、专业能力和实践能力培养,全面提高培养质量。完善幼儿园师资队伍培训体系,构建省、市、县、乡、幼儿园五级培训网络。发挥好名师工作室、骨干教师、学科带头人等作用,采取多种形式开展业务指导。