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市人大常委会关于《国家赔偿法》贯彻执行情况的检查报告

2008-5-3

—2007年7月25日在市十二届人大常委会第二十九次会议上
市人大常委会执法检查组

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  按照市人大常委会2007年工作要点的安排,根据市十二届人大常委会第74次主任会议的要求,6月中旬,市人大常委会副主任杨玉龙带领部分市人大代表,对《国家赔偿法》在我市的贯彻落实情况进行了检查。检查组先后听取了市中级人民法院、市人民检察院贯彻《国家赔偿法》的工作汇报,组织召开了由伊川县、西工区、洛龙区等县区法院、检察院主管国家赔偿工作的负责同志及工作人员参加的座谈会,深入宜阳县进行了实地检查,抽查了部分赔偿案件卷宗,对我市的刑事赔偿和非刑事司法赔偿工作开展情况有了较为全面的了解,现将检查情况报告如下:
  一、《国家赔偿法》贯彻实施的基本情况
  《国家赔偿法》是一部人权法,对于维护公民、法人和其他组织的合法权益,推进国家机关依法行使职权有着重要的作用。司法机关作为国家机关的重要组成部分,刑事赔偿和非刑事司法赔偿在国家赔偿中占有非常重要的地位,并且越来越受到社会各界的关注。从检查情况看,我市两级审判、检察机关对贯彻落实《国家赔偿法》是重视的,效果也是明显的。据统计,2005年以来,市中级人民法院赔偿委员会共受理国家赔偿案件(刑事赔偿案件和非刑事司法赔偿案件)19件,审限内审结19件,决定赔偿13件,标的额96.98万元。较之1999年至2004年的六年间每年的15件,案件数量大幅下降,但由于市场经济的发展,非刑事司法赔偿案件在市中级人民法院赔偿委员会受理的赔偿案件中比例有所提高,非刑事司法赔偿的赔偿数额较前些年有较大提高。全市检察院共受理刑事赔偿案件56件,经审查决定立案33件,目前已办结28件,其中,决定赔偿21件,不予赔偿7件。两级检察院共支付赔偿金35.4万元。这些案件的审理和执行,使遭受司法侵害的公民的合法权益及时得到了保护,有效地促进了社会的稳定。
  二、贯彻实施《国家赔偿法》的主要做法
  近年来,我市法、检两院按照“规范司法行为,促进司法公正”以及“社会主义法治理念教育”专项整改活动的要求,不断创新国家赔偿工作机制,有效地提高了刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件质量。
  (一)领导重视,认识到位。我市法、检两院对国家赔偿工作高度重视,充分认识到国家赔偿法是一部重要的人权保障法,它的制定和实施是中国社会主义民主和法制建设的一个重要里程碑,是中国社会文明进步的一个重要标志,对于保障公民、法人和其他组织的合法权益,促进国家机关依法行使职权,推动廉政建设,维护社会公平和正义,具有重要意义。在提高认识的同时,把国家赔偿工作摆上重要的工作日程,专门成立领导小组,协调解决赔偿工作中遇到的难题;成立了赔偿机构,配备专职工作人员,确保赔偿案件的办理工作有领导、有责任、有机构、有落实。在办理具体案件的过程中,往往是主管领导亲自过问,积极协调解决工作中出现的困难和问题,确保赔偿案件依法、公正、及时、快捷地得以办理,有效地维护当事人的合法权益。如,李XX申请赔偿一案,市中级人民法院院长姚继周亲自听取案件审理汇报,主管院长、赔偿委员会主任高效田带领赔偿办工作人员,先后七次找有关领导及相关部门做汇报及协调工作,最终使案件得以圆满处理。又如伊川检察院办理的胡XX赔偿一案,由于该案赔偿金额达12万多,伊川检察院作出决定后长期未兑付,造成胡多次上访,市人民检察院牛学理检察长亲自督办,最终使赔偿款全部到位,当事人对此十分满意。
  (二)加强协调,完善制度。《国家赔偿法》自1995年实施后,对于维护公民、法人和其他组织的合法权益,规范司法行为等方面起到了积极的作用,但随着社会经济的发展,在办理刑事赔偿案件过程中,由于《国家赔偿法》规定较为原则,可操作性不强,致使一些案件在具体处理中难以把握,增加了办案的难度。为此,我市两级法院、检察院加强协调沟通,在统一认识的基础上,创造性地开展工作,取得了显著的成效。2006年5月,市中院、市检察院联合召开了刑事赔偿工作研讨会,对执行《国家赔偿法》中出现的问题进行研究,就有关赔偿方面的重大疑难问题交换了意见,达成共识,形成了《市中级人民法院、市人民检察院刑事赔偿工作研讨会议纪要》,对刑事赔偿案件的办理程序及赔偿决定执行中存在问题的解决措施等,作出了13条规定,下发基层法院、检察院共同遵照执行。该《纪要》化解了法、检两院对《国家赔偿法》认识不统一、执行不一致的问题,经过一年多的实践,收效非常明显,申请人对赔偿义务机关、复议机关的决定服判息诉率大为提高,使申请赔偿的案件大幅下降,有效地节约了审判资源,对促进我市刑事赔偿工作的规范化起到了积极作用。该项工作,受到了高检院的表彰,并以专文向全国检察机关推广。在完善制度方面,市检察院建立的受理人员审查制、办案人员审理制、部门负责人把关制,集体研究讨论制,案件请示汇报制,及时交流协调制等案件办理机制,西工区检察院推行的公开听证、公开答询制度,宜阳县检察院实行的案件终结回访制度等,都有效地规范了赔偿案件的办理工作。市中院、市检察院在办理赔偿案件时,坚持多沟通、多联系,在依法办案的基础上,相互支持、配合,顺利处理了一批案件。
  (三)措施得力,注重实效。在实践中,凡是提出赔偿申请的,都是当事人认为自己的合法权益受到了司法机关的侵害,这些案件如果处理得不好,更容易产生社会不稳定因素。为了办理好此类案件,维护社会的和谐安定,司法机关采取了得力措施,主要体现在以下几个方面:一是完善工作机制,逐步提高案件质量。市中院赔偿委员会在实践中探索出了“四看四查”工作办法,即“看确认、查案情,看答辩、查正误,看请求、查证据,看项目、查条款”,在办案过程中,引入听证程序的方式,增加了办案工作的透明度,提高了办案质量。市检察院在办理赔偿案件时,按照各项办理制度的规定程序,层层把关,在受理、审理、研究决定和实施赔偿等各个环节都以事实为依据,以法律为准绳,依法、公正地办理赔偿案件。还把此项工作纳入年终考评,督促办案人员不断提高赔偿案件质量。二是拓展职能,主动工作,争取国家赔偿案件最佳社会效果。市中院赔偿委员会处理赔偿案件,在依法作出是否赔偿决定的同时,对有调解基础的案件和可能引起连锁反映的案件,注意发挥自身职能的便利,做一些程序外的调解工作,使双方达成理赔意向,而后回到程序内做妥当处理。两年来,经调解当庭执行后撤诉结案5起,占应决定赔偿案件数的38.46%。西工区检察院把发挥法律监督职能与办理赔偿案件结合,使办理工作取得了较好的实效。此外,随着近年来涉诉上访问题日益突出,司法机关在办理赔偿案件时十分注重化解申请人心中的积怨,如,赔偿请求人李××申请赔偿一案,市中院、市检察院先后三次与吉利区检察院、建委协商,决定在吉利区建委专门召开公开宣读赔偿决定大会,大会召开后,当事人深受触动,表示不再申诉和上访。此种做法受到最高法和高检院的肯定,收到了良好的效果。三是积极筹措赔偿资金,确保及时兑付。市中院、市检察院坚持按照实事求是、有错必纠的原则,作出赔偿决定后,迅速向政府相关部门进行汇报,尽力申请财政拨付,在拨付不到位的情况下,先行垫付资金进行赔付,或通过社会筹集资金的方式尽快地对当事人进行赔偿,尽量做到案结事了。2005年来,市中院赔偿委员会共决定赔偿案件13件,标的额96.98万元,执结10件,执结数达到了应执行数的76.92%,高于同期全国、全省55%、70%的赔偿案件执结率,有力地解决了刑事赔偿、非刑事司法赔偿的“法律白条”问题,受到了当事人的欢迎。
  三、贯彻实施《国家赔偿法》过程中存在的问题
  从执法检查的结果看,自《国家赔偿法》实施以来,我市的刑事赔偿和非刑事司法赔偿逐步开展和规范,有效地维护了当事人的合法权益,受到了很好的社会效果,但是,还存在着一些不容忽视的问题:
  (一)执法人员业务素质还需要进一步的提高,执法理念还需要进一步转变。现行司法实践中,申请人必须证明司法机关的行为违法,才能最终获得赔偿,而是否违法又要有司法机关确认,由于个别办案人员认识还不是很到位,往往碍于本单位办案人员情面,不敢揭自家短,对依法该给予赔偿的案件不赔偿或该多赔偿的而少赔偿,该纠正的不纠正,不能坚决依法作出赔偿决定,这不可避免的导致申请人在提出司法赔偿申请时处于一种弱势地位,在与司法机关的交锋中,或多或少都会遇到一些阻力和障碍,使得赔偿之路更多艰辛。
  (二)赔偿资金财政拨付不到位,赔偿执行状况不容乐观。赔偿决定已经生效,同样具有法律的效力,但现实当中,在赔偿义务机关向财政申请拨付赔偿资金时,少数县区以各种理由不予拨付,使赔偿义务机关依法申请赔偿金十分困难,再加上部分非刑事司法赔偿案件赔偿金数额过高,如,市中院赔偿委员会最近决定的2个赔偿案件,标的额近60万,目前财政仅拨付了12万,其余资金尚未着落。严重地影响了赔偿决定的执行,这些问题不解决,很容易形成社会不稳定因素,并严重影响国家机关的权威和信誉。
  (三)有关国家赔偿的法律法规还有待进一步规范和完善。《国家赔偿法》自1995年实施后,对于维护当事人的合法权益,规范司法机关依法行使职权等方面起到了积极的作用,但《国家赔偿法》毕竟是我国第一部有关国家赔偿的法律,加之集行政、刑事赔偿,实体和程序为一体,因而刑事赔偿的有关规定相对较为原则。随着国家社会的快速发展,《国家赔偿法》的部分内容已不能适应形势发展的需要,主要表现在赔偿范围过窄、赔偿标准过低、执行条款操作性欠缺等方面,申请人对此反映比较强烈。此外,最高法和高检院对存疑案件是否应当给予赔偿的司法解释截然相反,给存疑案件当事人申请赔偿设置了障碍,以至于在实际操作过程中不可避免造成混乱。
  四、对下步工作的建议
  (一)进一步提高认识,加强法律法规的宣传。由国家对合法权益受侵害的公民、法人或其他组织予以赔偿,是我国宪法规定的原则,从根本上讲,国家赔偿就是“花钱买平安”,它对增强群众对政府的信任,消除社会不安定因素有着积极的意义。当前,刑事赔偿和非刑事司法赔偿中出现的一些问题很大程度上是由于认识不到位引起的,认识不到国家赔偿的国家责任性,认识不到司法机关只是代表国家承担责任。因此,相关单位一定要高度重视,切实加强对《国家赔偿法》的学习和宣传,认真领会该法的立法目的和价值取向,提高对国家赔偿的认识,站在建设和谐社会主义社会的高度去做好国家赔偿工作。
  (二)逐步建立赔偿资金财政保障机制。当前由于有关部门认识不足和财政体制本身的缺陷,以及《国家赔偿法》以及相配套法规的不完善,刑事赔偿和非刑事司法赔偿费用的支付、核拨面临许多困难,各级财政预算对赔偿资金编制不到位。建议将赔偿费用按照一定比例列入各级财政预算,并随着我市经济的发展,逐步扩大预算支出数额,确保赔偿及时到位。
  (三)积极参与国家赔偿法的修改工作。针对国家赔偿实践当中存在的困难和问题,全国人大常委会已把《国家赔偿法》的修改工作列入了本届的立法规划,并正式启动了立法修订程序。建议在《国家赔偿法》(修改草案)下发征求意见的过程中,市人大常委会及相关单位要以积极的态度,结合执法检查中发现的问题,认真组织讨论,实事求是地提出我们的修改意见和建议,为修改《国家赔偿法》提供有价值的参考依据。 

2007年7月25日