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关于《洛阳市供热条例(草案)》的说明

2018-10-23

——2018年6月29日在市十四届人大常委会第四十次会议上

洛阳市人民政府

 

主任、各位副主任、各位委员:

    受市政府委托,现将《洛阳市供热条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》作如下说明:

    一、制定的必要性

    近年来,随着城市建设的进一步发展,居民用热需求日益增长,供热管理亟待加强和规范。但是,2013年出台《洛阳市城市集中供热管理暂行办法》,已于2015年1月31日到期。一段时间以来,由于缺乏有效、规范的管理,导致我市供热工作存在一些问题,直接影响了我市供热行业的持续稳定发展。一是未按规划要求合理进行供热项目建设。我市于2015年、2017年先后出台了《洛阳市集中供热热源及热力管网建设规划(2014-2025年)》和《洛阳市城市区域集中供热专项规划(2015-2025年)》,希望通过规划的引领作用,发展和完善以集中供热为主导,以多种供热方式相结合的城市供热体系为目标,以协调合理布局城市热源、热力管网及供热场站为重点的集中供热体系,全面提高城市供热水平与保障能力。但目前供热市场上,供热公司良莠不齐,不按规划进行供热项目建设的现象较为突出,严重扰乱了我市供热行业的有序发展。二是开发建设单位不按有关技术规范要求进行供热设施建设。目前我市大多数供热小区庭院热力管网(二次管网)及设施建设,基本由开发建设单位自行进行建设。由于建设过程中监管不够,致使内部供热设施不按相关标准进行图纸设计、材料选购、技术安装,导致供热质量不达标。三是服务质量与人民的要求还有差距,为民服务意识有待进一步提高。供热中存在有室温不达标、服务热线不畅通、供热设施维修不到位、反馈供热信息不及时等情况,严重影响着供热服务质量。

为建立健全规范、合理、为民的供热项目决策、实施和管理机制,有效发挥供热条例作用,根据有关法律、法规,借鉴天津、沈阳、青岛等地经验,制定了《洛阳市供热条例(草案)》。

    二、《条例(草案)》起草过程

    2017年,《条例》列入市人大立法调研计划;当年4月份,市人大带领市法制办、市供热办赴山东、辽宁、河北、内蒙等地进行了调研。2018年,《条例》列入市人大正式立法计划,市城市管理局按要求起草了《条例(送审稿)》。2018年4月8日,市法制办组织专人按照相关程序进行了初步审查。5月23日至25日,组织召开了市政府法律顾问、管理相对人和相关部门参加的论证会和征求意见座谈会。在研究吸纳相关意见和建议的基础上,对《条例(草案)》进行了修改完善。2018年6月1日,经市政府常务会议研究通过,形成今天呈请会议审议的《条例(草案)》。

    三、对几个问题的说明

    (一)关于条例的“适用范围”

    《条例(草案)》第二条规定了“从事集中供热”遵守本条例,即排除了“分散式供热”。此规定主要基于三点原因:一是集中供热符合产业、环保、节能政策,分散式供热目前并不提倡,也无法作出禁止性立法规范;二是集中供热涉及用户群大,实践中有关问题需要进行规范,而分散式供热通常是自给方式,用公权去干预能够自治的行为不合适;三是条例名称由省人大确定但没有明确为“集中供热条例”,

不便对法规名称直接进行修改。

    (二)关于供热主管部门及相关部门称谓表述

    目前,中央国家机关和地方国家机关正在进行机构改革,考虑到《条例》出台后的适用性,在第四条采用了自然资源(国土)、市场监督(质监)、生态环境(环保)、应急管理(安监)的表述方式,待条例正式出台时予以确定。

    (三)关于供热专项规划的编制

    为避免因供热规划不到位而产生的“道路拉链”、“开膛破肚”等现象的发生,第七条规定了“市、县(市)供热行政主管部门应当会同发展改革、自然资源、规划等有关行政管理部门,依据城市、乡镇总体规划组织编制供热专项规划,并经本级政府批准后报上一级供热行政主管部门备案”。

    (四)关于建(构)筑物供热设施的竣工验收

    征求意见中,部分房屋开发商反映热经营企业存在单方指定供热设施施工企业和配套产品的情况,否则不予提供供热口,理由是热力企业不认可供热设施质量;而热经营企业强调许多房屋开发商在供热设施施工中粗制滥造,房子交工后踪迹皆无,供热接口后管网布设不清楚、维修保障不堪重负,需要对此统一规范。

    为了解决此问题,第十一条首先规定了“需要供热的建(构)筑物”,排除了不需要供热的建(构)筑物;然后规定了“其供热设施”,排除了建(构)筑物外供热公共主网及设施;随后明确了供热设施“应当按照设计要求安装、施工和调试”,即要严格遵守设计要求,切合建筑物建设实际,符合甚至高于技术规范标准;另外,安装、施工和调试都要满足设计要求,由此来保证供热设施施工阶段质量安全。考虑到国家法律没有对供热设施勘察、设计、施工、监理主体进行强制性规定,而是要求通常做到公平竞争招投标。为此条例规定了“供热设施建设竣工后,建设单位应当依法组织竣工验收,并通知供热行政主管部门、热经营企业及有关专家参与验收,未经验收或者验收不合格的,不得进行建设项目后续施工”。这里的竣工验收是仅对供热设施的验收,是建设项目的阶段性验收,而非建设项目的整体验收,由此解决了热经营企业提出的待建设项目整体竣工后,管网等设施已隐蔽,无法实质验收问题。同时,为了解决房屋开发商“踪迹皆无”和用热户利益保障问题,条例规定了“建设项目整体竣工后,建设单位应当在十五个工作日内将供热设施及其有关资料移交给热经营企业,由热经营企业负责供热设施的维护、运行管理(供热设施在保修期内的,由建设单位履行保修义务)。热经营企业收到供热设施有关资料后应当在十五个工作日内报送供热行政主管部门备案”。

    (五)关于公共区域、居民室内供热设施故障的抢修

    公共区域供热设施发生故障需要紧急抢修时,有可能要破路、伐树,而法律规定通常情况下破路、伐树是需要审批的,为了保障公共利益,第三十五条规定了“热经营企业应当按照有关应急管理规定先行开展必要的施工”。考虑到相关行政管理部门和有关单位对施工环境条件更为熟知,因此规定了“并立即告知公安、道路管理等相关行政管理部门和有关单位,并派员参与”,抢修结束后“热经营企业应当及时补办有关手续,并恢复场地原状”。

居民热用户室内供热设施发生漏水等故障,可能对公共安全或者其他住户利益造成严重影响,热经营企业抢修需要入户,而居民可能不在家或者有其他原因不让入户。为解决此问题,条例规定了“公安机关以及物业、社区或者居民委员会人员有义务现场见证。抢修结束后,现场见证人员应当在抢修单上签字,并共同做好热用户财产安全保护工作”。

    (六)关于第六章“法律责任”和第七章“附则”

    “法律责任”相关规定借鉴了《河南省集中供热管理试行办法》,在内容基本保持一致。“附则”内容是立法技术的需要。

综上所述,《条例(草案)》规范的内容符合我市实际,有较强的针对性,基本上符合我市供热管理工作的需要。

    以上说明和《条例(草案)》,请一并予以审议。