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伏秀霞副主任在县乡两级人大换届选举工作会议上的讲话

2008-5-3

市人大常委会副主任  伏秀霞
(2006年11月22日)

同志们:
  根据宪法修正案和省人大常委会的决定,我市15个县(市、区)和143个乡镇的人民代表大会将于今年的12月1日起至明年的4月30日期间进行同步换届选举。这次换届选举工作,市委、市人大常委会都非常重视,市委批转了《中共洛阳市人大常委会党组关于2006年县、乡两级人民代表大会换届选举工作的意见》洛发[2006]16号。经市委研究同意,我们又召开这次全市县乡两级人大换届选举工作会议,目的是认真学习贯彻中央和省、市委文件精神,对全市县乡两级人大换届选举工作作出具体部署。刚才,市委常委、组织部长李少敏同志作了重要讲话。现在我根据省、市委文件精神,依照宪法和法律有关规定,结合我市实际,就如何做好县乡两级人大换届选举的具体工作,讲几点意见:
  一、充分认识县乡两级人大换届选举工作的重要性,切实增强做好工作的责任感和使命感
  这次县乡两级人大同步换届选举,是全市人民政治生活和基层政权建设中的一件大事,是我们党推进科学执政、民主执政、依法执政的一次重要实践。依法做好这项工作,对于坚持和完善人民代表大会制度,贯彻落实十六届六中全会精神和省八届党代会精神,加快我市全面建设小康社会步伐,创建社会主义和谐社会,顺利实现“十一五”规划的各项目标和振兴洛阳具有十分重要的意义。我们必须站在全局和战略的高度,充分认识做好这次换届选举工作的重要性。
  在当前形势下,搞好这次县乡两级人大换届选举工作,具有很多有利条件:一是各级党委正在深入贯彻学习十六届六中全会精神和省八次党代会精神,努力践行 “三个代表”重要思想、构建社会主义和谐社会,进一步巩固和加强了基层组织建设;二是人民代表大会制度日益深入人心,社会主义民主法制建设日趋完善,使换届选举工作进一步规范化、法制化;三是经过几次换届选举,县乡两级人大都积累了不少经验,培养了一批选举工作骨干,基本熟悉和掌握换届选举的方式和程序,为这次县乡两级人大换届选举工作奠定了基础。
  但是,我们还要充分认识县乡两级人大同步换届选举工作面临的新情况、新问题。主要是:从国内看,随着改革开放的深化,我国的社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,人民群众的愿望和要求也日益多样化,经济社会的一些深层次矛盾和问题逐步凸显,这些矛盾和问题必然会反映到换届选举中来。从国际看,西方敌对势力加紧对我实施西化、分化的战略图谋,在“民主”、“人权”等问题上大做文章,妄图从基层选举中寻找突破口,伺机进行渗透、破坏、颠覆活动,他们还会同国内一些别有用心的人相互勾结,干扰和破坏选举,妄图打进国家基层政权。前几年,在独联体的一些国家中出现的所谓“颜色革命”,就是在西方敌对势力控制下,由他们培植的所谓“民主的力量”以“选举”为突破口制造出来的。这次省委26号文件明确指出,要高度警惕,周密部署,有组织、有计划、有措施地防范境内外敌对势力及农村家族势力、宗教势力、黑恶势力影响、干扰、破坏县乡人大选举情况的发生。要采取有力措施,妥善解决当前存在的一些社会矛盾,对土地征用、环境污染等问题,要逐条逐项加以分析,认真研究对策,积极化解矛盾、理顺情绪、维护稳定,确保换届选举工作顺利进行。
  二、明确任务,精心组织,切实抓好县乡两级人大换届选举的各个环节
  这次县乡两级人大换届选举,要始终坚持加强党的领导,充分发扬民主,严格依法办事的原则,精心组织,确保人大换届选举工作依法顺利进行。在具体实施过程中,要着重抓好以下几个环节。      
  (一)切实做好县乡两级人大换届选举的衔接工作
  省、市委文件对换届选举的时间作了安排,选举产生新一届县乡两级人民代表大会代表,一般应在2007年2月底前完成。代表选举完成后的两个月内,分别召开新一届县乡两级人民代表大会第一次会议,选举产生县乡两级国家机关领导人员。各县(市、区)、乡(镇)要按照省、市委文件要求,结合实际情况,统筹考虑,精心谋划,合理安排,作出具体部署,重点要抓好两个环节:
  一是县乡两级人大代表候选人应当在同一时间分别提名,并同时分别选举。也就是说,县乡两级人大代表的候选人的提名推荐、讨论协商要同时进行。正式代表候选人确定后,应当在投票地点、选票设计、票箱设置等方面统一安排,并要在县(市、区)范围内,在同一个选举日,同时分别进行县乡两级人大代表的投票选举。
  二是通盘考虑县乡两级国家机关的领导人员人选。县乡两级人大代表选出后,同级国家机关领导人员的选举将紧随其后,时间接近,人选可能会有所交叉。党委要对县乡两级国家机关的领导人员考察统筹安排。对因工作需要拟提名为县乡人大代表候选人的领导人员人选、对拟在换届时异地交流任职的干部,应及早提前安排到位,以利参选。各县(市、区)要结合当地实际,通盘考虑县乡人大、政府及县级人民法院和人民检察院的领导人员的人选安排。
  (二)切实做好选区划分和选民登记工作
  选区是组织选举、开展选举活动的基本单位。选区的划分,对于选民参加选举,对于代表候选人当选和代表当选后开展活动等有着直接影响。按照中央和省、市委文件的规定,对选区划分要注意以下三点:
  第一,在城镇可以适当增加按居住状况划分选区。1986年修改后的选举法规定,选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。鉴于我国目前经济成分、社会组织形式、企事业所有制、就业方式等发生了较大变化,许多“单位人”变为“社会人”,在城镇主要按照生产单位、事业单位、工作单位划分选区已经不能适应形势发展的需要。为了更加合理地划分选区,便于组织选举,保证由党组织推荐的候选人顺利当选,  中央和省、市委文件中都强调了在城镇可以适当增加按居住状况划分选区,这是符合实际情况的,也是非常必要的,我们在执行中要认真理解和落实。
  第二,划分选区要便于县乡两级人大代表同步选举。这就需要统筹兼顾两级代表选举的选区划分。县乡两级选举委员会要做好协调工作,尽量使每个县级人大代表选区包含若干个乡级人大代表选区。方便选民参加选举,方便选举的组织工作,便于县乡两级选举同步进行,降低选举成本。同时,选区划分还要便于代表联系选民、开展活动、接受监督。
  第三,按照法律规定确定选区的大小。选区的大小,大体按照每一选区选1—3名代表划分。城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等,农村各选区每一代表所代表的人口数也应当大体相等,使选民能够平等地行使选举权和被选举权。选民登记是提出代表候选人和投票选举的前提。由于近年来行政区划调整、旧城改造、征地拆迁等等原因,人户分离情况比较普遍,选民登记工作难度越来越大。为了保证更多选民参加选举,根据当前实际情况,对这次换届选举的选民登记工作,中央和省、市委文件都强调了要发挥选举工作机构的作用。选举工作机构要通过入户调查、到选民住所或工作单位动员选民登记等多种途径,积极主动地搞好选民登记工作。同时还强调,可以在选区设立若干登记站,做好宣传发动工作,充分调动选民的主动性,动员选民自行登记。选民登记是一项繁重、细致的工作,要做到及时准确,并按法律规定的期限完成,力求做到不重登、不错登、不漏登。
  (三)切实保障流动人口的选举权利
  流动人口参选问题是以往历次换届选举的一个难题。动员和组织流动人口参加选举,保障他们的选举权和被选举权,是这次县乡人大换届选举必须重视和解决好的一个重要问题。由于流动人口流入、流出分布很不均衡,流动人员就业单位变化频繁,情况比较复杂,选民资格和其他条件难以掌握;同时,各县(市、区)、乡镇的代表名额是依法按照户籍人口确定的,不可能按照流动人口调整代表名额。省委和市委综合考虑了各方面的情况和意见,经过权衡利弊后认为,在目前情况下统一要求流动人口在现居住地参加选举的条件还不具备。因此,在省委和市委文件中明确提出,依照法律规定,流动人口中的选民原则上应在户口所在地参加选举。
  流动人口中的选民可以通过两种途径在户口所在地参加选举:一是回户口所在地参加选举。选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住,有条件的可以回原选区参加选举。现居住地的有关单位应当给予支持和提供方便。二是委托他人投票。凡不能回原选区参加选举的选民,经原居住地的选举委员会认可,可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。但要规范委托投票行为,每一选民接受的委托不得超过3人,并切实尊重委托人的意愿。
  另外,省委和市委文件还对流动人口中的选民在现居住地参加选举作了规定。选民实际上已经迁居外地但没有转出户口,在取得原选区选民资格的证明后,可以在居住地的选区参加选举。据此,省、市委文件规定,针对我市流动人口较多的情况,依照《河南省选举实施细则》有关规定,对居住城镇一年以上但户口不在城镇的人员,按照本人要求,在取得户口所在地选民资格证明后,可以在现居住地的选区参加选举。
  动员和组织流动人口参加选举,工作量大,情况复杂。各县(市、区)、乡镇要深入细致地做好工作,在流动人口中广泛进行宣传,使参选者明白参加选举的意义、具体途径、法定程序以及选举的具体时间,积极有效地行使民主选举权利。
  (四)依法推荐和确定代表候选人
  推荐和确定代表候选人,是代表“入口”的第一关,对于保证代表素质具有决定性作用。为了确保代表素质,选出符合条件的代表。按照省、市委文件的要求,在推荐和确定代表候选人的过程中,要着重做好以下三个方面的工作:
  第一,按照代表职务的基本条件把好代表入口关。有关法律要求,担任代表职务的基本条件,概括起来有三点:一是要坚决拥护党的路线方针政策,二是模范遵守宪法和法律,三是要与人民群众保持密切联系,努力为人民服务,更重要的一点,代表还应具备一定的履职能力和水平。根据选举法的规定,县乡人大代表候选人,可以由各政党、各人民团体提名推荐,也可以由选民联名推荐。各政党、人民团体在推荐代表候选人时,要全面考察他们的综合素质和各方面的表现,同时要注重他们的群众基础,要把代表群众利益、反映群众愿望、群众拥护的人推荐为候选人。对选民联名推荐代表候选人要进行正确引导,把代表职务的基本条件向选民讲清楚。各县区既要把好各政党、人民团体推荐的代表候选人的入口关,更要事先了解由选民拟联名推荐的代表候选人的基本情况,做到心中有数。对涉黑涉恶、参与邪教活动等有违法行为的人或者品行恶劣的人,要保持高度警惕,严格防止将这些人提名为代表候选人,一旦发生这类情况,就要依法妥善处理。
  第二,按照法定程序做好确定正式代表候选人的工作。选举法规定,选举委员会要将推荐的代表候选人交选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单。这是一个十分重要的步骤。在以往选举中,有的县(市、区)、乡(镇)在确定正式代表候选人时,条件不够明确,过程不够规范和透明,因而容易引发争议。针对这个问题,省委和市委文件都强调,选民小组讨论、协商应当公正、公开,使讨论、协商的过程成为逐步取得共识的过程。为此,选举委员会要按照文件要求,认真细致地组织好讨论、协商,既重视选民意愿,又防止暗箱操作,按照较多数选民意见确定正式代表候选人,避免造成不良影响和后果。如果被推荐的候选人人数超过法定最高差额比例,又对正式代表候选人不能形成较为一致的意见,可以依法进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单。预选是2004年修改选举法时新增加的规定,各地反映对预选的具体程序缺乏法律规定,实践中不好操作。对此中央和省委文件也有原则要求,即预选的程序可以参照选举程序适当简化。
  第三,加强和改进选举委员会对代表候选人的介绍。选举法规定,选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况。2004年修改选举法时又增加了一项规定,即选举委员会可以组织代表候选人与选民见面、回答选民的问题,这是扩大选举民主的一项重要举措,目的是让选民更充分地了解候选人,选出自己满意的代表。根据中央和省、市委文件规定,正式代表候选人确定后,由选举委员会统一向选民介绍候选人的情况。条件成熟的,可安排候选人与选民见面,回答选民的问题。这样可以使介绍代表候选人的工作有组织、有秩序地进行。但是法律又规定,介绍代表候选人的工作在选举日必须停止,以避免干扰、影响选民投票。
  (五)进一步优化代表结构
  人大代表应当具有广泛性和代表性。优化代表结构,主要是体现在选出的各方面代表所占比例比较合理,能够在履职过程中反映各方面的意愿。从以往我市县、乡人大换届选举的情况看,在代表构成中普遍存在着“三高三低”的问题,即中共党员、领导干部、企业负责人比例偏高,非中共党员、妇女和“一线”工农比例偏低。其结果是导致了社会各方面特别是基层的利益诉求得不到有效表达和反映,也不利于闭会期间开展代表活动,影响了人大职能作用的发挥。
  人民代表大会是各方面代表组成的具有广泛代表性的国家权力机关,是党和国家联系群众的重要桥梁,也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。胡锦涛总书记指出,在发展社会主义市场经济的新形势下,如何更好地反映最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益,最大限度地调动各方面的积极性,形成推动经济社会发展和维护社会稳定的强大力量,是我们必须解决好的一个重大课题。因此,在当前形势下,中央和省、市委文件提出要按照广泛性和代表性的要求,进一步优化代表结构,是非常必要和及时的,对于坚持和完善人民代表大会制度,保证人民当家作主,推进社会主义现代化建设事业的发展将显示出深远的意义。
  从实际工作看,代表的比例结构主要是通过代表名额分配和代表候选人提名等工作予以体现。根据中央文件精神,结合我市实际,参照往届的做法,省、市委文件对县级人大代表的构成提出了比例要求:要保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例。少数民族代表和归侨代表要按照法律规定予以保证。中共党员代表不宜超过65%,妇女代表不低于25%。本级党政负责人担任人大代表的人数不宜过多,县(市、区)一般5至7人;乡  (镇)3至5人。连任代表应占30%。对乡镇人大代表的结构比例,可参照上述精神根据实际情况掌握。
  代表结构问题是一个既十分重要又比较复杂的问题。全省情况差异很大,即使一个县一个乡镇,情况也不相同。因此,各县(市、区)、乡镇应从实际情况出发,按照中央和市委文件提出的要求,研究提出代表结构的具体比例。同时,要向选民宣传优化代表结构的重要意义,多做工作,引导选民从大局出发,参加提名推荐和投票选举等活动,使选出的代表素质优良,并真正体现广泛性和代表性。
  (六)加强县(市、区)人大常委会和乡镇人大的组织建设
  各县(市、区)人大及其常委会和乡镇人大要以换届选举为契机,充分利用党委重视、人民支持的有利条件,大力加强自身建设,充分发挥人大及其常委会的国家权力机关的作用,使人大及其常委会成为依法履行职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。
  在县(市、区)人大常委会的建设方面,根据我市的情况,省、市委文件强调了两点。一是人大常委会组成人员的名额问题。2004年修改地方组织法时规定,适当增加县(市、区)人大常委会组成人员的名额,即县级人大常委会组成人员的名额从原来的11人至23人,最多不超过29人,增加到15人至27人,最多不超过35人。这一规定在选举新一届人大常委会时施行。省人大常委会按照法律规定提出了名额确定原则,人口在50万以下的为23人;人口在50万(含50万)  以上,不足75万的为25人;人口在75万(含75万)以上,不足100万的为27人;人口在100万(含100万)以上的为35人。按此原则,省人大常委会第26次会议已对全省158个县(市、区)人大常委会组成人员名额依法重新确定,其具体名额已下发。二是人大常委会组成人员的结构问题。省委文件指出,各地要进一步优化人大常委会组成人员的年龄结构、知识结构和专业结构。常委会组成人员的专职比例应达到50%以上,中共党员不宜超过70%。兼职的应注意把握人员素质和结构。常委会组成人员年龄一般应能任满一届,并应有一些年轻的、有专业知识的、能任满两届的,以形成梯次结构,保持人大工作的连续性和稳定性。
  乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关,肩负着宪法和法律赋予的重要职责。为了加强乡镇人大建设,在换届选举中,要按照《中共河南省委关于在新形势下进一步加强人大工作的意见》豫发[2005]15号和中共洛阳市委、洛阳市人民政府关于深化和完善全市乡镇机构改革的意见》洛发[2005]15号文件的要求,选配好专职乡镇人大主席或副主席,纳入乡镇领导职数;选配好人大专职工作人员,保证有专职人员承担乡镇人大的日常工作,切实加强基层政权建设。
  (七)正确执行代表辞职和国家机关领导人员任期的有关规定
  人大代表是一种法定职务,必须依法履行职责。根据选举法的规定,地方各级人大代表,凡迁出或调离本行政区域的,其代表资格自行终止。这一点是没有异议的。还有一种情况,就是一些因工作需要由组织提名当选的代表,由于工作岗位变动,调离原选区或原选举单位后,继任领导又不能补选为代表,严重影响了代表闭会期间活动的开展,也给人代会的组织工作带来困难。这次中央12号文件提出,党政领导干部因工作变动需辞去代表职务的,可以由党委组织部门商同级人大常委会党组后,建议其辞去代表职务,经本人同意后按照法定程序办理。县级人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职,乡级人大代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。我们认为,正确执行代表辞职的规定,必将激励代表的履职责任感,增强代表工作的活力,促进人大工作的开展。这里要强调的是,一定要严格把握代表辞职的对象,遵循代表自愿的原则,做好过细的思想工作,按程序办事。
  关于国家机关领导人员任期的问题。多年以来,人大选举产生的国家机关领导人员不能任满一届的情况比较普遍,一是调动面广,二是任职时间短,人民群众和人大代表反映都很强烈。在一些地方,人代会刚刚开过,依法选举产生的地方国家机关领导人员刚刚任职不久,就开始频繁调动。这样做,不仅是对选举结果不尊重,而且削弱了人民代表大会的权威性和法律的严肃性。同时也会使领导干部产生短期行为,不利于他们安下心来完成任期内工作目标。乡级人大任期由3年改为5年后,保持领导班子的相对稳定,要求更高也更加重要。因此,中央和省、市委文件强调,党委在安排县乡两级国家机关领导人员人选时,所提人选一般应能任满一届,一经依法当选,除特殊情况外,不要在届内调整,以保持领导班子在任期内的相对稳定,尊重选民和代表的选举权利。
  三、切实加强领导,确保换届选举工作顺利进行
  这次换届选举涉及面广,参与选民多,工作量大,政治性、法律性、程序性都很强。各级党委和人大常委会要高度重视,各有关方面要紧密配合,把加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机结合起来,确保换届选举工作顺利进行。
  首先,要切实加强党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党的领导,自觉接受党的领导,是人大工作的基本前提和根本保证。这次全市县乡两级人大换届选举工作,在市委和各级党委的统一领导下进行,必须把党的领导贯穿于换届选举工作的全过程,体现在换届选举工作的各个方面。
  其次,要发挥人大常委会的作用。各级人大常委会要认真履行法定职责,努力做好换届选举各项工作。一是要坚决贯彻执行党委的统一部署,把选举工作严格置于党委的领导之下。对于党委提名、推荐的人大代表和国家机关领导人员人选,人大要通过深入细致的工作,依照法定程序使其当选。二是要设立选举工作机构,制定工作方案。为加强对换届选举工作的指导,市里设立了选举工作机构。县、乡也要设立选举委员会,主持本级人大代表的选举。县级人大常委会要提出县、乡两级选举委员会人选,制定周密的工作方案,  由人大常委会党组报同级党委批准。县、乡两级选举委员会要在同级党委和县级人大常委会的领导下,统筹办理选举事务,依法做好选区划分、分配应选代表名额、选民登记、确定和公布正式代表候选人名单、组织投票、确定选举结果等各个环节的工作,既要一环扣一环,环环紧扣,又要注意突出重点,解决难点。三是要加强培训,熟悉选举工作。县乡两级人大常委会要加强对选举工作人员的培训,学习领会中央和省、市委文件精神,熟悉法律法规,不断提高组织和指导换届选举工作的能力和水平。
  第三,要切实防止和及时处理干扰、破坏选举的违法行为。
  近年来在基层选举中,破坏选举的行为时有发生。有的为了达到当选的目的而贿赂选民和代表,有的出于种种目的,干扰和破坏选举活动。为了保证选民和代表自由地行使选举权和被选举权,不受他人的干扰和支配,保证选举的真实性、公正性、权威性,保障选举工作的顺利进行,必须切实防范和及时处理破坏选举的行为。选举法第五十二条对制裁破坏选举的行为作了明确规定。这次中央和省、市委文件都明确指出,要注意防止和及时处理各种违法行为,严禁贿选,严防家族、宗教势力干扰和操纵选举,严惩黑恶势力干扰破坏选举。对以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表的,对以暴力、威胁、欺骗等手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的,以伪造选举文件、虚报选举票数的,对控告、检举选举中违法行为的人进行压制、报复或有其他违法行为的,要依法追究责任,严肃处理。按照选举法的规定,对破坏选举行为的惩处是三个层次:一是构成犯罪的,依法追究刑事责任;二是对尚不构成犯罪,但违反治安管理处罚的,依法给予治安管理处罚;三是对于违反纪律的行为,主要是国家工作人员,依法给予行政处分。其中对于以违法行为当选的,当选无效。在市场经济日益发展和价值取向多元化的新形势下,必然有人采用经济和一些违法手段达到其政治目的。为此,要在党委的领导下,各级人大常委会和选举工作机构要深入选区、深入选民,加强调查研究。对于选举工作中遇到的重要情况和重大问题,人大常委会党组要及时向党委汇报,提出处理办法,有的要提前做好预案,力求把选举中的各种矛盾和问题化解在萌芽状态。要与司法机关和纪检监察机关保持沟通联系,加强协调配合,对在选举过程中可能发生的违法犯罪行为,必须及时妥善处理,排除各种干扰,保证换届选举依法有序进行。
  第四,要充分做好宣传工作。宣传思想工作是换届选举的重要基础性工作。中央和省、市委文件要求,各级党委宣传部门要加强对换届选举宣传工作的领导,牢牢把握宣传工作的主导权。要充分发挥主流媒体的舆论导向作用,深入开展人民代表大会制度和社会主义民主法制教育,广泛动员和正确引导选民及代表依法参加换届选举,把宣传、发动、教育、引导贯穿换届选举的全过程。各有关部门、各新闻媒体要在党委宣传部门统一领导和部署下,一个口径宣传,一个声音对外,为换届选举营选良好的舆论氛围。
  第五,要加强对选举经费的管理和使用。选举经费由国家保障,是社会主义选举制度的一个特征。根据选举法关于选举经费由国库开支的规定,县乡两级人大换届选举的经费由本级财政开支。县乡财政确有困难的,由上级财政给予支持,以保证选举经费的需要。省委文件指出,鉴于目前我省县乡财政状况,县乡两级人大换届选举经费,省、市财政要给予适当补助。这次全市县乡人大换届选举,市委、市政府都十分重视,在补助经费上给予了大力支持,我们将与财政部门协调,尽快下拨到位。按照省、市委文件要求,换届选举经费由换届选举工作机构掌握使用,实行专项开支、专款专用,厉行节约,不得挪作他用。
  最后强调一点,各级人大常委会要与党委组织部门、宣传部门保持经常的沟通联系,要及时了解和掌握各县(市、区)、乡镇换届选举工作的准备情况和进展情况,对选举工作中出现的重大问题,要及时向党委提出建议和报告。对换届选举中涉及的法律问题,需向上级人大常委会请示的,应以书面形式提出,以便及时研究答复。
  同志们,这次全市县乡两级人大换届选举工作即将在全市范围内全面展开。让我们以饱满的政治热情,高度负责的精神,齐心协力,扎实工作,为圆满完成人大换届选举任务而努力。

2006年11月22日